關稅特別條例的合憲性
行政院會議於2025年4月24日通過《因應國際情勢強化經濟社會及國土安全韌性特別條例》（下稱：關稅條例）草案，主要內容是作為編列上限4,100億元的特別預算的法源依據。依其政策說帖，旨在「因應美國關稅政策及國際情勢持續變化」，立法目的是：
挹注於強化經濟、社會及國土安全韌性，協助企業在全球貿易秩序重組之際仍能穩健經營，並減輕人民負擔，以及加強國土防衛。
行政院預計4,100億元預算收入「全數移用過去的年度歲計賸餘支應」，支出於：
- 經濟支持方案930億元（原規劃的880億元方案再增加50億元）
- 社會支持面向共1,670億元(含括撥補健保基金200億元、勞保基金100億元、台電1,000億元、弱勢族群照顧關懷服務170億元、培育高等教育人才200億元)
- 國土安全韌性1,500億元
立法院2025年7月11日三讀通過國民黨團版本，標題修正為《因應國際情勢強化經濟社會及民生國安韌性特別條例》，經費支用上限調高至5,450億元。在用途上，刪除撥補台電1,000億元，但增列全民普發現金1萬元的2,350億元。
此處，立法院通過的經費上限，數額比行政院多出了1,350億元。由此產生的憲法上爭議是：本件立法院制定系爭法律，增加國家1,350億元的支出，是否違反憲法第70條規定：「立法院對於行政院所提預算案，不得為增加支出之提議。」？另外，學者有認為此處亦涉及給付行政個案法容許性的問題。
法律上爭議則是，本件立法事實是否違反預算法第91條規定：「立法委員所提法律案大幅增加歲出或減少歲入者，應先徵詢行政院之意見，指明彌補資金之來源；必要時，並應同時提案修正其他法律。」？
違反憲法第70條？
憲法第70條規定：「立法院對於行政院所提預算案，不得為增加支出之提議。」我國憲政經驗中，就有若干涉及這條規定的爭議。
釋憲實務對憲法第70條的見解
釋字第264號
民國78年12月29日，立法院審議通過行政院函送《七十九年度中央政府追加（減）預算案》以配合七十九年度加發軍公教人員年終工作獎金時，有13位立法委員以臨時提案方式，提請立法院會決議：「請行政院在本（七十九）年度再加發半個月公教人員年終工作獎金，以激勵士氣，其預算再行追加。」行政院認為，系爭決議是在審議行政院送請審議追加預算案的同時，臨時提案通過的，決議文內也提到「其預算再行追加」字樣，本質上屬於增加預算支出。為了避免牴觸憲法第70條，聲請大法官會議解釋憲法。
解釋文：
憲法第七十條規定：「立法院對於行政院所提預算案，不得為增加支出之提議」，旨在防止政府預算膨脹，致增人民之負擔。立法院第八十四會期第二十六次會議決議：「請行政院在本（七十九）年度再加發半個月公教人員年終工作獎金，以激勵士氣，其預算再行追加」，係就預算案為增加支出之提議，與上述憲法規定牴觸，自不生效力。
解釋理由書：
按憲法規定，行政院應提出預算案，由立法院議決之，旨在劃分預算案之提案權與議決權，使行政院在編製政府預算時能兼顧全國財政、經濟狀況與年度施政計畫之需要，並為謀求政府用度合理，避免浪費起見，委由代表人民之立法院議決之，以發揮其監督政府財政之功能。為貫徹上述意旨，憲法第七十條明文規定……以防止政府預算膨脹，致增人民之負擔。立法院……決議……乃對於行政院所提預算案為增加支出之提議，雖係以委員提案方式作成，實質上仍與前述憲法規定牴觸，自不生效力。
釋字第391號
本號解釋是由立法院聲請大法官作成。1993年審查82年度中央政府總預算案時，立法委員認為自己可以在不變更總預算金額的前提下，決議增加部分科目預算或追加項目，也就是立法委員有在預算總額內作科目間調整的權限。但是，行政院主計長於委員會報告時，援引上述釋字第264號，認為不可。立法委員洪昭男、陳水扁等人認為行政院的見解侵犯立法院對預算實質審查權的法定職權，逾越釋字第264號範圍，適用憲法第70條發生疑義，聲請大法官解釋。
對此爭議，大法官站在與行政院相同的立場，認為：
立法委員於審議中央政府總預算案時，應受憲法第70條……之限制及本院相關解釋之拘束，雖得為合理之刪減，惟基於預算案與法律案性質不同，尚不得比照審議法律案之方式逐條逐句增刪修改，而對各機關所編列預算之數額，在款項目節間移動增減並追加或削減原預算之項目。
因為：
蓋就被移動增加或追加原預算之項目言，要難謂非上開憲法所指增加支出提議之一種，復涉及施政計畫內容之變動與調整，易導致政策成敗無所歸屬，責任政治難以建立，有違行政權與立法權分立，各本所司之制衡原理，應為憲法所不許。
憲法第70條相關學說
蘇俊雄、劉鐵錚兩位大法官在釋字第391號提出的不同意見書中質疑，多數意見是為了避免挪動預算導致責任不清，但：
多數通過之解釋文亦肯認立法院有合理刪減預算之權限，而此權限之行使結果當然亦會變動施政計畫之內容，又何以此時即無違憲之疑義？預算之調整修正與預算之刪減，同屬立法者之預算議決行為，亦均會對行政部門之施政造成影響，多數意見實無法合理說明對此二者為不同處理之論據。
兩位大法官認為，憲法第70條除了「旨在『避免政府預算膨脹，致增人民之負擔』；另一方面，根據財政憲法之學理，其亦寓有保障行政院之主動提案權責，要求立法部門應尊重行政機關對於預算規畫之原初判斷（primitive judgement）的意義。」立法者對預算的參與與制衡，不能違反「預算同一性」原則，也就是：
立法部門之預算議決權限，必須在不過度變動行政部門所提預算案，即維持立法部門所議決之預算案與原行政部門所為提案仍具有基本的「同一性」的範圍之內行使。
本件的審查
1、由於憲法第70條禁止的是「對於行政院所提預算案，為增加之提議」，應先確認的是，本件立法院審議的客體是否為預算案？若否，是否不在第70條規範的範圍？
有趣的是，本件特別條例究竟是法律案，或是預算案，竟然也有爭論。就此，釋字第391號理由書第2段舉出三點，說明二者不同：
| 特殊性 | 法律案 | 預算案 |
|---|---|---|
| 誰有提案權？ | 關係院或立法委員 | 祇許行政院提出 |
| 提出及審議，有無時程限制？ | 無 | 有，因關係政府整體年度之收支 |
| 規定之內容、拘束之對象及持續性 | 對不特定人（包括政府機關與一般人民）之權利義務關係所作之抽象規定，並可無限制的反覆產生其規範效力 | 以具體數字記載政府機關維持其正常運作及執行各項施政計畫所須之經費，每一年度實施一次即失其效力 |
本件特別條例，形式上應該屬於法律案，毫無疑問。至多只是像陳慈陽教授所說，「（行政院認為）法律案裡面有實質涉及了預算的編列」[1]。雖有部分論者認為這就是預算案，不過如果這就是預算案，行政院怎麼有辦法「以不編列預算解套」[2]？
不過，即使本件特別條例是法律案，而非預算案的形式，是否即不合憲法第70條的要件，而不受其拘束？
（1）釋憲實務立場：不明確
依釋憲實務見解來看，倒是未必。釋字第264號理由書末尾就提到：
立法院……決議……乃對於行政院所提預算案為增加支出之提議，雖係以委員提案方式作成，實質上仍與前述憲法規定牴觸，自不生效力。
如果依照釋憲先例，審議預算案時作出的決議，雖然不是針對預算案本身的修正動議，只要實質內容是針對預算案增加支出，就會違反憲法第70條。
不過，釋字264仍與本件情形有若干不同。本件特別條例的法律效果，至多是增加抽象法律案的支出上限，而非直接增加具體預算案的支出。因此，嚴格而言，釋憲實務應尚未對此種情形具體闡釋過。
（2）肯定說（憲法第70條不及於法律案）
廖國翔律師早期著作[2]指出，如釋字391肯認（雖然只是理由書的旁論）立法委員也有法律提案權的前提下，立法委員確實有可能透過法律案，對特定政策享有較大的參與或形成空間。所以，「無法遽對憲法第70條之禁止規定為目的性擴張，使之及於提出增加支出法律案或法律修正案之情形」。
（3）否定說（憲法第70條及於法律案）
A、學者張嘉尹教授認為[3]，憲法第70條文義上雖只規範預算案，「實際上是針對國家預算所為的權力劃分，是權力分立原則在國家預算事務上的具體化」、「憲法70條樹立了預算權分配原則：行政院有權編列並提出預算案，立法權有權審議並刪減行政院所提出的預算，但是禁止任何增加預算的行為」。因此：
即使立法院採取規避手段，……間接的藉由法律的制定，實際上卻要求行政院無中生有的編列預算或是為預算的增列，都在禁止之列，並不會因為是透過特別條例就可以規避憲法70條的禁令。換言之，造成增加預算支出的法律，同樣抵觸憲法70條。
不過，張嘉尹教授最後的結論「造成增加預算支出的法律，同樣牴觸憲法70條」，底下留言區有些疑問（比如國民年金法是否也一樣違憲）。因此，張嘉尹教授在留言區補充，這類法律是否違憲，還要以該法案是行政院或立法院提出來判斷。所以，張教授應該是認為，如果是行政院提出的，就不會牴觸憲法第70條。
B、廖國翔律師在本案也改變早期見解，認為[4]：
立法院透過制訂法律的方式，要求行政院編列預算並執行，其實已經是就該預算項目所涉及的政策，實質取代行政院擘劃政策的權限，侵奪了行政院的政策決定權，這當然構成這段文字所說的「逕行取而代之」；同時參照前面提到的釋字391號解釋，如此行為也必將導致政策成敗無從歸屬、責任政治遭受破壞，顯然違反了權力分立原則
禁止給付行政的個案法？
張嘉尹教授指出[3]：
另外一個違反憲法的理由在於，這種規定是典型的個案法，就其內容屬於非常具體的給付行政，本質上屬於行政權的執掌，原本就不屬於立法權所能置喙的事項。雖然個案法在我國憲政秩序中，並非完全禁止，但是除非有憲法上非常重要的理由，否則原則上是違憲的立法形式。
就此而言，國民黨強推普發1萬元的規定，為了阻止大罷免的政策性賄選，當然不是什麼憲法上非常重要的理由，反而模糊了憲法責任政治的界線（釋字391號解釋參照），嚴重抵觸了權力分立原則，其違憲性自不待言。
詹承宗律師亦指出釋字520並不認為個案法一律違憲，但似認為此處還需要進一步討論，因為釋字443認為涉及重大公益的給付行政，是法律保留事項[4]。
釋字520：「立法院通過興建電廠之相關法案，此種法律內容縱然包括對具體個案而制定之條款，亦屬特殊類型法律之一種，即所謂個別性法律，並非憲法所不許」（理由書第6段）。
釋字443解釋文第1段：「關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」
預算法第91條
這在大前提上，涉及預算法第91條是個訓示規定；涵攝上，也涉及立法事實的認定。違反預算法第91條的話，效果是什麼？國民黨立委主張「超徵稅收」應「還稅於民」，雖然可能沒有寫在提案理由，能否認為是「指明彌補資金之來源」？（畢竟，如果認為普發現金1萬元是為了反制罷免的「賄選」，這件事可也沒有寫在提案理由裡。）
其餘待補。
附論：不編列預算？
報載行政院擬不編列普發現金 2,350 億元部分的預算[7]。不過，立法院三讀通過的系爭特別條例，如果經總統公布，其中規範的經費即成為法定經費，行政院有依法編列的義務。
若行政院未依法編列，應如何處理呢？廖國翔律師上述著作也處理了這個問題。他認為，如果行政院沒有編列依法負編列義務的預算，立法院有兩條途徑可以處理[8]：
（1）此時，憲法第70條應為目的性限縮。因為，立法院在原預算案中增加原應編列而未編列的法定經費，只是督促行政院應當合法編製預算，不會額外增加行政院執行預算的負擔，也不會破壞責任政治。
（2）如果不認為憲法第70條可以目的性限縮，則可依循釋字463的意旨（特別預算不符法定要件，可退回行政院），以預算案編製不合法為由，退回行政院，要求重新編列。
廖律師上述見解，前提當然是法定經費的法源是合法的，不言自明。因此可以想見，廖律師既認為本案特別條例違憲，當然也不會認同立法院可以退回或逕行決議增加。只是，依個人見解，如果三讀通過、總統公布了，形式上這就是部有效的法律。行政院如果認為違憲、無效，應該先聲請法規範憲法審查以排除法規範的效力（或者，至少聲請暫時處分，停止適用），不然還是應該依法編列才是。
再附論：刑責？
翁曉玲立法委員對於行政院上述做法，提醒行政院卓榮泰院長：刑法第129條第2項規定「公務員對於職務上發給之款項、物品，明知應發給而抑留不發或剋扣者」的罪責。不過，最高法院（110年度台上字第3040號刑事判決）對此罪的行為主體、主觀要件都有限制：
- 行為主體：「限於職務上有發給款項、物品職責之公務員，例如相關會計、出納人員等屬之」。
- 此罪係以「行為人『明知』應發給而抑留不發或剋扣」為其構成要件，則倘行為人欠缺直接故意，例如主觀上認不應發給，或因誤認而未發給 ，即無成立本罪之餘地。
以上見解，參閱 anomicliff_424，〈雖然這個在一試出現的機率很低，但還是藉著這篇新聞幫大家整理一下法條跟實務見解喔～〉，Threads，2025年7月14日，threads.com（最後瀏覽日：2025/07/15）。
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